Knowledge Base

August 7, 2019

เสียงสะท้อนประสบการณ์การปฏิรูปการศึกษา : ตอนที่ ๔ สาระสำคัญในร่างกฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ เพื่อยกระดับคุณภาพของการศึกษาไทย

เสียงสะท้อนประสบการณ์การปฏิรูปการศึกษา :
ตอนที่ ๔ สาระสำคัญในร่างกฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่
เพื่อยกระดับคุณภาพของการศึกษาไทย

รองศาสตราจารย์จิรุตม์ ศรีรัตนบัลล์
อดีตรองประธานคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา

           เมื่อมีโอกาสอ่านแผนปฏิรูปประเทศด้านการศึกษาหรือร่างกฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ที่มีการร่างขึ้น หลายท่านจะตั้งคำถามว่าทำไมต้องทำอะไรมากมาย ก็แค่ให้มีการปรับเปลี่ยนสิ่งที่เกิดขึ้นในห้องเรียน วิธีการจัดการเรียนการสอนของคุณครู สื่อการสอนและประสบการณ์เรียนรู้ของเด็กๆ ก็น่าจะเพียงพอให้เกิดคุณภาพทางการศึกษาแล้ว ทำไมไม่มุ่งเน้นไปเรื่องเหล่านี้ให้มาก จะทำอะไรก็ทำเลย ซึ่งผู้เขียนเองก็ไม่ได้ขัดแย้งกับแนวคิดดังกล่าว แต่จากที่ผู้เขียนได้มีโอกาสทำงานปฏิรูปครั้งนี้พบว่าเรามี องค์ความรู้ทางวิชาการและตัวอย่างในการจัดการศึกษาที่ดีอยู่มากเพื่อการพัฒนาคุณภาพว่าเราต้อง“ทำอะไร” แต่ความท้าทายที่สำคัญกลายเป็นว่า“ทำอย่างไร” จึงจะทำให้เกิดการถ่ายทอดสู่การปฏิบัติได้จริง ต่อเนื่อง และมีการขยายผลสิ่งที่ดีเหล่านั้นให้เกิดผลกับระบบการศึกษาของประเทศในวงกว้าง เชื่อมโยงไปสู่การเรียนรู้ตลอดชีวิตนอกห้องเรียน ในขณะที่สามารถตอบสนองต่อความหลากหลายของความต้องการและศักยภาพการเรียนรู้ของผู้เรียน ตลอดจนบริบทที่สำคัญของแต่ละพื้นที่ที่หลายฝ่ายเรียกร้อง

          เพื่อกำหนดประเด็นในเรื่องเกี่ยวกับคุณภาพการศึกษา คณะกรรมการเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) ได้พิจารณาจากรายงานต่างๆ รวมทั้งการลงพื้นที่เยี่ยมสำรวจสถานศึกษา ตลอดจนการรับฟังความคิดเห็นจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องในทุกภูมิภาคของประเทศ พบว่า ผลลัพธ์ด้านการศึกษาโดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาขั้นพื้นฐานยังไม่เป็นที่น่าพอใจ ทั้งนี้มีปัจจัยที่เกี่ยวข้องเป็นปัญหาและอุปสรรคทั้งในส่วนเป็นเรื่องของการเรียนการสอนและการบริหารจัดการ เช่น วิธีการสอนของครู การเข้าถึงและการใช้สื่อ เทคโนโลยีเพื่อการเรียนการสอน ความยืดหยุ่นของหลักสูตรและการจัดการศึกษาเพื่อรองรับเด็กที่มีความต้องการเฉพาะหรือมีความถนัดที่แตกต่างกัน การจัดการเรียนการสอนที่มุ่งเน้นเนื้อหามากกว่าการสร้างสมรรถนะให้แก่ผู้เรียน วิธีการประเมินผลการเรียนรู้ การสนับสนุนการทำงานของสถานศึกษา ตลอดจนปัญหาที่เป็นผลมาจากระบบประกันคุณภาพการศึกษา การสั่งงานและการต้องปฏิบัติหน้าที่อื่นในระบบราชการที่ทำให้ครูไม่มีเวลาเพียงพอในชั้นเรียน รวมถึงแนวทางต่างๆ ที่ใช้ในการบริหารทรัพยากรบุคคล เช่น การผลิตและพัฒนาครูที่ยังไม่สอดคล้องกับความต้องการของระบบ ปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กและครูไม่ครบชั้น การโยกย้าย รวมถึงการจัดการความก้าวหน้าทางวิชาชีพที่ไม่สอดคล้องกับความมุ่งมั่นในการจัดการเรียนการสอนและผลสัมฤทธิ์ในการเรียนรู้ของผู้เรียน นอกจากนี้ในการศึกษาระดับที่สูงขึ้นพบว่าผู้เรียนยังมีสมรรถนะไม่สอดคล้องกับความต้องการของตลาดงาน และยังมีช่องว่างอีกมากในเรื่องการพัฒนาการเรียนรู้ตลอดชีวิต

          กอปศ. เห็นตรงกันว่าการปฏิรูปเพื่อยกระดับคุณภาพการศึกษาจะต้องทำทั้งระบบ ยากที่จะสำเร็จได้หากดำเนินการแบบ “ปะผุ” เป็นเรื่องๆ จึงได้เสนอแผนปฏิรูปประเทศด้านการศึกษาให้ครอบคลุมสาเหตุของปัญหาเหล่านี้อย่างรอบด้าน และให้ร่าง กฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่ เป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญของการปฏิรูปการศึกษา เพื่อยกระดับคุณภาพ โดยกฎหมายจะทำหน้าที่ (๑) จัดระบบการจัดการศึกษาของประเทศใหม่ (๒) ปลดล็อคปัญหาและอุปสรรคที่พบในการพัฒนาคุณภาพของระบบการศึกษาไทยที่ผ่านมา และ (๓) เป็นแหล่งอ้างอิงและชี้นำการปรับปรุงและพัฒนาระบบการศึกษาของประเทศต่อไป โดยมีบทบัญญัติเกือบทุกส่วนล้วนส่งผลต่อคุณภาพของการจัดการศึกษาทั้งสิ้น

          อย่างไรก็ดีเราสามารถสรุปเฉพาะสาระสำคัญที่จะส่งผลโดยตรงในเรื่องคุณภาพการศึกษาไว้โดยสังเขปได้ดังนี้

๑) มีบทบัญญัติในร่างกฎหมายที่ระบุถึงความหมายและวัตถุประสงค์ของการจัดการศึกษาไว้อย่างชัดเจนและครอบคลุมโดยมุ่งเน้นสมรรถนะและคุณลักษณะของผู้เรียนตามช่วงวัยเป็นเป้าหมายสำคัญ ในขณะที่ยังคงเปิดโอกาสให้มีการปรับปรุงเพิ่มเติมได้เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการใหม่ตามยุคสมัย และให้มีแผนการศึกษาแห่งชาติรวมถึงกระบวนการติดตามประเมินผลเป็นเครื่องมือสำคัญในการนำเสนอความก้าวหน้าและความสำเร็จ เพื่อทบทวน ปรับปรุงและชี้นำทิศทางของการพัฒนาคุณภาพการศึกษาของประเทศ

๒) จัดระบบการศึกษาตามจุดมุ่งหมายหรือผลสัมฤทธิ์ที่ต้องบรรลุ โดยจำแนกเป็น (๑) การศึกษาเพื่อคุณวุฒิตามระดับ ที่มุ่งให้ผู้เรียนบรรลุเป้าหมายที่เป็นคุณวุฒิต่างๆ ตามระดับของการศึกษาทั้งที่มีการจัดในสถานศึกษา และนอกสถานศึกษา (๒) การศึกษาเพื่อการพัฒนาตนเอง ที่เน้นการพัฒนาศักยภาพ ทักษะและความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านตามความถนัดของผู้เรียนเพื่อการประกอบอาชีพ และ (๓) การศึกษาเพื่อการเรียนรู้ตลอดชีวิต ที่เป็นไปเพื่อให้ผู้เรียนได้เรียนรู้ในเรื่องที่ตนสนใจ นอกจากนี้ยังให้ความสำคัญกับการพัฒนาและให้มีระบบเทียบเคียงหรือเทียบโอนผลการเรียนหรือสมรรถนะทั้งภายในระบบเดียวกันและระหว่างระบบ การจัดระบบดังกล่าวเพื่อเอื้อต่อความยืดหยุ่นและหลากหลายของการเรียนรู้ และเพื่อให้เป็นพื้นฐานใหม่ของการจัดระบบการบริหารการศึกษาที่ควรมุ่งเน้นผลลัพธ์หรือผลสัมฤทธิ์ในการบรรลุเป้าหมายเป็นหลักในการบริหารจัดการ ซึ่งจะส่งผลต่อไปให้เกิดบูรณาการกันของรูปแบบต่างๆ ในการจัดการศึกษา การทำงานร่วมกันของผู้รับผิดชอบ และการเปิดกว้างให้เกิดนวัตกรรมจากการผสมผสานรูปแบบ วิธีการหรือแนวทางในการจัดการศึกษาเพื่อบรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้

๓) ให้ความสำคัญกับการจัดการเรียนการสอนและประสบการณ์เรียนรู้ที่มุ่งเสริมสร้างสมรรถนะ โดยให้มี“หลักสูตรต้นแบบ”ที่เน้นสมรรถนะของผู้เรียนเพื่อบรรลุตามเป้าหมายแต่ละช่วงวัยแทนการใช้หลักสูตรแกนกลาง และส่งเสริมให้สถานศึกษาพัฒนาหลักสูตรของสถานศึกษาผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมเพื่อเปิดโอกาสการจัดการศึกษามีความยืดหยุ่นตามความต้องการและศักยภาพของผู้เรียนตลอดจนความหลากหลายของบริบทของพื้นที่ อีกทั้งให้มีการตั้ง “สถาบันหลักสูตรและการเรียนรู้” เพื่อเป็นหน่วยงานในกำกับของกระทรวงศึกษาธิการที่จะทำหน้าที่เสมือนเป็นศูนย์ความเป็นเลิศเพื่อวิจัย พัฒนาและสนับสนุนงานด้านนี้ให้แก่สถานศึกษาต่างๆ รวมถึงเรียนรู้แนวปฏิบัติที่เป็นเลิศที่มีอยู่และพัฒนาตัวอย่างของแนวทางการจัดการเรียนการสอนและการประเมินผลการเรียนรู้ เชื่อมโยงไปยังกลไกที่ทำหน้าที่ในการถ่ายทอดสู่การปฏิบัติ ตลอดจนการนำไปใช้ในการพัฒนาครูและบุคลากรทางการศึกษาในวงกว้าง

๔) กำหนดคุณลักษณะและสมรรถนะที่สำคัญของครูให้เป็นหลักสำหรับการผลิตและพัฒนาครูให้สอดคล้องกับเป้าหมายในการพัฒนาผู้เรียนตามร่างกฎหมายนี้ และการพัฒนาครูให้สอดคล้องกับหลักสูตรฐานสมรรถนะที่จะมีการนำมาใช้ ตลอดจนให้มีจิตวิญญาณของความเป็นครู นอกจากนี้ยังมีบทบัญญัติที่ให้ความสำคัญกับระบบการตอบแทนและสวัสดิการของครูโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ที่ต้องปฏิบัติหน้าที่ในพื้นที่ห่างไกลหรือยากลำบาก รวมถึงมุ่งเน้นสมรรถนะของผู้บริหารสถานศึกษาที่ต้องมีและได้รับการพัฒนาทั้งด้านวิชาการและด้านบริหาร และให้มีระบบการติดตามและประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ในการปรับปรุง แก้ไข และพัฒนาผู้บริหารสถานศึกษา ครูและบุคลากรที่เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่องด้วย

๕) ให้ความสำคัญกับระบบสนับสนุนการจัดการศึกษา เช่น บทบาทหน้าที่ของรัฐในการดูแลเรื่องสถานที่ อุปกรณ์ในการศึกษา การสนับสนุนทางวิชาการเพื่อการดูแลผู้เรียนที่มีความต้องการจำเป็นพิเศษ ระบบสวัสดิภาพและความปลอดภัยในสถานศึกษาและการอำนวยความสะดวกด้านการเดินทางตามความจำเป็นซึ่งอาจดำเนินการโดยรัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้ยังให้มีการส่งเสริมการใช้ประโยชน์เทคโนโลยีต่างๆ เพื่อให้ผู้เรียน ครูและบุคลากรที่เกี่ยวข้องสามารถเข้าถึงสื่อการสอนที่มีคุณภาพ รวมถึงให้มีการสนับสนุนงานด้านบริหารจัดการและด้านธุรการตลอดจนการใช้ทรัพยากรและการบริหารจัดการร่วมกันในลักษณะเครือข่าย ทั้งนี้ส่วนหนึ่งก็เพื่อลดภาระของครู ให้ท่านเหล่านั้นมีเวลาทุ่มเทปฏิบัติหน้าที่เพื่อการเรียนรู้ของผู้เรียนได้อย่างแท้จริง และให้มีการใช้ทรัพยากรในระบบอย่างคุ้มค่า

๖) ให้แนวทางในการพัฒนาสถานศึกษาของรัฐต่างๆ ให้มีความเป็นอิสระ โดยมุ่งเน้นทั้งในด้านการบริหารสถานศึกษา การจัดกระบวนการเรียนรู้ การบริหารการเงินและการใช้จ่ายเงิน และการบริหารงานบุคคล โดยให้มีการกำหนดหลักเกณฑ์ แนวทางและเงื่อนไขของการพัฒนาอย่างเป็นขั้นเป็นตอน รวมถึงวางระบบต่างๆ เพื่อให้สถานศึกษาขั้นพื้นฐานของรัฐที่ดำเนินการอยู่ จะต้องมีงบประมาณอุดหนุนขั้นต้นรวมถึงทรัพยากรอื่นให้เพียงพอต่อการจัดการศึกษาที่มีคุณภาพ โดยรัฐจะต้องมีการจัดการในรูปแบบทางเลือกอื่นที่จะแก้ปัญหา หากไม่สามารถดำเนินการตามที่กฎหมายกำหนดไว้เช่นนั้นได้

๗) สร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนและภาคส่วนต่างๆ ในการจัดการศึกษา ร่วมกำกับดูแลในรูปแบบคณะกรรมการสถานศึกษา สนับสนุนทรัพยากรเพื่อการจัดการศึกษาในรูปแบบต่างๆ ตลอดจนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการให้ข้อคิดเห็นและเสนอแนะนโยบายการศึกษาในระดับพื้นที่และระดับประเทศ เพื่อให้ระบบการศึกษาสามารถตอบสนองต่อความต้องการแต่ละพื้นที่ รวมไปถึงให้มีกลไกและระบบที่จะส่งเสริมให้เอกชนสามารถร่วมบริหารหรือร่วมจัดการศึกษาในสถานศึกษาของรัฐทุกระดับ และให้มีส่วนร่วมมากขึ้นในการจัดการศึกษาเพื่อพัฒนาตนเองและการศึกษาเพื่อการเรียนรู้ตลอดชีวิต เช่น การเป็นสถานที่ในการฝึกปฏิบัติการและการจัดให้มีแหล่งเรียนรู้ในชุมชน เพื่อยกระดับสมรรถนะของประชาชน ทุกช่วงวัย

๘) ให้คุณภาพการจัดการศึกษาครอบคลุมถึงการตอบสนองต่อความจำเป็น ความต้องการและความคาดหวังของผู้เรียนและชุมชนแต่ละพื้นที่ที่มีต่อการจัดการศึกษา ไม่ใช่เป็นเพียงเรื่องการทำได้ตาม “มาตรฐาน” เท่านั้น ให้มีการกำหนด“แนวทางการพัฒนาคุณภาพการศึกษา” บนหลักการของ (๑) การประเมิน ปรับปรุงและพัฒนาคุณภาพอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้เกิดวัฒนธรรมคุณภาพภายในสถานศึกษาและในระบบการศึกษา (๒) การมีส่วนร่วมและการรับฟังความเห็นรอบด้าน (๓) ความยืดหยุ่นที่รองรับความหลากหลายของระบบ รูปแบบ ระดับ ประเภทและความพร้อมของการศึกษาที่แตกต่างกัน และ (๔) การดำเนินการร่วมกันทั้งระบบที่จะต้องรับผิดชอบร่วมกัน ทั้งสถานศึกษาและหน่วยงานภายนอกที่ทำหน้าที่สนับสนุนการจัดการศึกษา

อย่างไรก็ตาม การยกระดับคุณภาพการศึกษาที่จะมีประสิทธิผลได้ ต้องมีการดำเนินการอย่างเป็นระบบและทั้งระบบ ให้มีการติดตาม ทบทวน เรียนรู้และปรับปรุงอยู่เสมอ โดย กอปศ. ตั้งความคาดหวังว่า ร่างกฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่นี้ จะช่วยให้เกิดกลไกที่จำเป็นและลดทอนปัญหาอุปสรรคของการยกระดับคุณภาพการศึกษา ส่วนที่เหลือย่อมขึ้นกับผู้บริหารและผู้ปฏิบัติที่เกี่ยวข้อง รวมถึงภาคส่วนต่างๆ ที่จะต้องหันมาร่วมมือกันกันในการดำเนินการอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้เกิดผลจริงและยั่งยืน

         การยกระดับคุณภาพการศึกษาในแต่ละประเด็นที่กล่าวมาข้างต้นนี้ยังมีรายละเอียดในทางปฏิบัติอีกเป็นจำนวนมาก ส่วนหนึ่งอยู่ในบทบัญญัติของร่างกฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่นี้ ในขณะที่อีกส่วนหนึ่งมีระบุไว้ในแผนปฏิรูปประเทศด้านการศึกษา ซึ่งหากมีโอกาสจะได้กล่าวถึงในตอนต่อๆ ไป แต่ในตอนหน้า ผมจะขอกล่าวถึงว่าสาระของร่างกฎหมายฉบับนี้จะนำไปสู่การปรับปรุงระบบการศึกษาเพื่อช่วยสร้างขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศได้อย่างไร

บทความที่เกี่ยวข้อง

เสียงสะท้อนประสบการณ์การปฏิรูปการศึกษา : ตอนที่ ๑ “จัดทำกฎหมายการศึกษาแห่งชาติ”
เสียงสะท้อนประสบการณ์การปฏิรูปการศึกษา : ตอนที่ ๒ “แผนการศึกษาแห่งชาติ”
เสียงสะท้อนประสบการณ์การปฏิรูปการศึกษา : ตอนที่ ๓ “กฎหมายการศึกษาแห่งชาติฉบับใหม่กับการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดการศึกษา”